小芃家住桃園市八德區的1樓,據他回憶,從小每逢豪雨襲來,總得徹夜守備屋門,他說:「一下雨就要注意了,如果街上的水漫起來,就要隨時準備工具。」甚麼工具呢?「耙子。」淹水彷彿就是小芃的日常,他輕鬆又無奈的說:「通常水淹到腳踝就差不多要開始清了,先救東西,看有沒有電器會泡到,再打開屋內的排水孔,但有一次很誇張,打開廚房排水孔,水竟然也滿了出來……」

英國《金融時報》於2021年11月提出科學家的研究報告,指出按照當前的增溫趨勢,在2070年時人類居住地的年均溫將會提升到7.5°C,推估全球會有30億人成為高溫炎熱地區的「氣候難民」。

顯然全球性的氣候變遷已是一個不可擋的未來了,除了一再呼籲和強調的「節能減碳」之外,銘傳大學都市規劃與防災學系洪啟東教授認為,面對變幻莫測的氣候變遷,人類如何積極應對,將損失降到最低,成了當代都市發展的重要課題。

洪啟東強調,若平時就準備好腳本,臨災應變、災後復原的能力就越高。
攝影/陳怡瑄

「除了減緩增溫,我們還要學習如何災前的整備。」洪啟東指出面對未知的災害,若平時就準備好腳本,臨災應變、災後復原的能力就越高:「臺灣一直從經驗中學習災害的應變處理及與災共處,儘管進步幅度不小,不過仍有許多未竟之處。」

在臺灣歷經了921集集大地震、八八風災等重大災害後,大眾對於天然災害的風險產生了警覺性,也對政府的政策與處理提出質疑,究竟該怎麼做,才能有效防災、減災?當災害發生時,又該如何應變?

「首先,必須擺脫個案式的檢討,有系統化及跨領域性地去探究災害風險的成因。」洪啟東進一步指出,要防災,就要先了解是哪些因素造成了災害的風險。「災害風險由『危害度、暴露度、脆弱度』三個要素構成,三者綜合作用才會致災,若缺乏其一,大致的風險致災情況較不存在,防災管理即是在分別降低前述三要素,並減少交集,且從『全災型(all hazard)』的論述去反思過往的成災案例。」

都市土地使用與降低「危害度、暴露度、脆弱度」三要素

以水災風險為例。

水災的危害度指的是不同降雨強度所造成的洪水規模,極端氣候的變遷、土地利用的環境改變都會影響洪水規模。洪啟東舉例,將農地土地使用變更為建地的土地開發為都市活動,不透水的土地面積增加,就會使逕流量增加、擴大洪水規模與都市消費和生產行為的不確定性。氣候變遷導致的極端降雨事件,也會增加水災的危害度。

暴露度指的是在災害中可能受外在危害影響的對象,以及受影響程度,水災的暴露度則取決於各類土地利用的面積,例如,開發地暴露在淹水風險下的民眾和重要設施,會多於農地地景。

脆弱度則是易受災害影響的情況,包含土地和上面的居民,都是涉及層面最廣的災害風險要素。洪啟東表示:「脆弱的人口、脆弱的產業、脆弱的土地,甚至關鍵基礎設施的脆弱等,都是『脆弱度』會討論到的範疇。」各種災害所對應到的脆弱族群都有所不同,且也會應地域族群的差異而有所不同;例如,行動不便者就是水災發生時的脆弱人口之一,又,城鄉的空間差異性與對救災資源可及性的不同,所造成的衝擊與脆弱形式又會有所殊異性(distinctions)。

高齡、幼齡人口、中低收入戶、身障者或重症、長期需仰賴藥物及輔助器的民眾等,都是面對災害時較為脆弱的族群。
圖片來源/pixabay

世界銀行(World Bank)報告顯示,受到地理位置影響,臺灣面對極端氣候與天然災害的風險位居全球首位,同時暴露於三項以上天然災害的土地面積與面臨災害威脅的人口為73%,兩項以上更是高達99%。

也因此,面對避無可避的颱風、地震等天災,以及可能衍生的水災、風災、山洪、土石流等災害,一個開發案在籌備階段就需要做好許多準備,在洪啟東的研究中,就以新竹縣的「臺灣知識經濟旗艦園區」(臺知園區)為標的,嘗試利用現有法規進行開發管制,並提出減災調適策略。

透過洪水災害模擬模式軟體,洪啟東製作了臺知園區完全開發後的淹水潛勢圖,並發現開發後可作為避難收容場所供大學使用的學校用地,部分處於有較高淹水潛勢之虞的地區;當然,會有如此的區位決策,也在於「用地供給」的急迫性與產權的結構性,因此,建議開發案宜重新考量用地的規劃位置。

「學校是重要的防災避難據點。」洪啟東提及:「除了慎選地點外,現在一些學校在空間的規劃,也都會為此做準備,在改造校園時就會加入避難需求,例如,日本東京的個案把教室間不影響結構的牆面打掉,變成可以移動的拉門、拓寬走廊,並考量校園排水因素做校園改造,而非單純的綠化或增設設施,除了預防工作,還要增加面對災害的應變能力與耐韌力,將臨災時的傷害降到最低。」

從災害風險檢視實際開發案與極端氣候衝擊

極端氣候讓災害的危害度增加,對於不確定性的極端氣候衝擊,我們能做的一方面就是降低同樣降雨強度下的洪水規模,這部份可以透過透水、滯洪、排水系統的設計來達成;另一方面,應積極參與社區的公共事務,尤其是「大規模的工事開發」與相關的災害潛勢歷史紀錄。洪啟東指出:「農地被不當廢棄會造成功能缺失,若能更健全地處理區域內的農地經營,也會有所幫助。」

暴露度方面,開發的部分土地在淹水潛勢區域內、工業區汙染性產業可能會因淹水導致汙染物質外漏,導致二次災害,都是需要注意的問題。洪啟東結合水災模擬和分佈分析結果,將要開發的項目放在淹水潛勢小的區域,則可降低暴露度。此外,土地開發和災害潛勢對房價的影響,可能會讓中低收入戶受到排擠,進入災害潛勢較高的區域,讓民眾在災害風險的暴露度增加。

竹北地區淹水潛勢圖。依照臺知園區開發案的規劃,將可能造成鳳山溪河道周邊淹水潛勢深度及範圍增加。
圖表/洪啟東提供

至於脆弱度,則涉及更廣的社會組成及制度運作。

高齡、幼齡人口、中低收入戶、身障者或重症、長期需仰賴藥物及輔助器的民眾等,都是面對災害時較為脆弱的族群,社會網絡的健全程度、政府防災應變的能力,以及民眾對於災害、災種風險的認知,都會影響人民的脆弱度的評估與程度。

洪啟東進一步說:「民眾對風險的知覺程度越高,越能減少脆弱度。」政府除了應藉由都市計畫的制定與通盤檢討、基礎設施的設計,用以實施風險管理與減災策略外;為了降低災害風險,瞭解每個個體如何感知風險,以及風險如何影響個人與組織和社區的行動,都是政府當前需要體察的要件。

在極端環境下,標準操作模式已無法完全發揮防災效用,如何讓防災觀念深固人心便更為重要。
圖片來源/pexels

全民參與防災減災及實踐跨域的全災型規劃

「在極端環境下,傳統的標準操作模式已難以完全發揮防災效用,不同層級政府應試圖讓民眾瞭解,危害的成災因子常與人類、地區本身的脆弱性息息相關。」洪啟東指出政府由上而下的因應系統做資源分配並非萬能,必須考量整體資源利用的侷限性,且應該由下而上的作社區的草根動員,例如,推動防災校園、防災社區、企業防災等等。

所以他認為,決策者必須藉由風險溝通推動災害管理的運作,傳送災害風險資訊,增強民眾對於危害的瞭解,讓民眾彼此相互分享、傳播不同災種的風險知識或經驗,並協助民眾與社區和企業進行調適,認知到危害嚴重性及發生時機的可能性;積極的作為在於,腳本與演練、政府空間情資平台的利用。

洪啟東說:「大眾主動積極的風險管理態度,才能使災害應變處理更加完善,並在調適當中產生自己的韌性,對學童的防災教育、社區的防災演習,到各類災害危險潛勢地區保全對象名冊、優先撤離名冊的建立,都是降低脆弱度的方法。」

當談到目前臺灣尚須進步的空間,洪啟東指出在政府穩步建立民眾的防災觀念的同時,防災體系卻沒能跟上時代步伐的問題:「臺灣現行多採取『單一災害管理』的途徑,也就是不同部會管理不同的災害,例如,內政部負責風災、震災、重大火災…等;經濟部負責水災及旱災;農委會負責土石流災害,這種缺乏跨域的『全災型』規劃思維,會導致部門協調與整合不易的現象,中央與地方政府的權責不清,不但會影響應變效率,也會提升國家、城市面對災害時的脆弱度與無力感,增添民眾的不信賴感。」

儘管臺灣目前已有臺中市在2016年馬勒卡颱風(Typhoon Malakas)來襲時,率先引進「全災型應變中心」的觀念,但該做法仍處於試辦階段,尚未發展成熟。洪啟東強調:「建立一個能即時因應所有類型災害的跨部門單位,並設計出共通性的協調指揮規範、且能運用空間情資並整合各部門共同運作的緊急程序,提升政府應對綜合災害的能力,是未來防災制度改革與創新的重點。」

目前臺灣中小學已普遍發放給學生每人一頂防震頭套,便是全民防災知能的提升一例。洪啟東為我們展示頭套穿戴使用。
攝影/陳怡瑄

災害風險三要素與一個城市的「調適能力」、「防災韌性」息息相關,儘管在氣候危機之下,人們無力阻擋災難發生,但無論是民眾、企業、學校,或不同層級的政府部門,抑或是非政府組織,應該都有能力降低災害風險,在防災減災的行動與思維,全民參與尤其重要。

採訪撰文/李娉婷
攝影/陳怡瑄
編輯/張傑凱

研究來源:
洪啟東(2020)。整合自動化監測、資料判釋、數值模擬以及水工試驗進行整體流域複合型災害整治分析與衝擊評估–社會學習及流域治理之全災型風險評估架構的氣候變遷減緩策略:大安溪流域的城鎮脆弱、韌性與產業再生。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
洪啟東(2017-2019)。氣候及環境變遷之河川流域全災型災害風險評估與管理:體制創新、風險溝通與公民決策、資源永續、社區韌性–全災型之城鎮空間韌性建構及政策風險溝通:極端氣候衝擊的區域流域土地治理及其草根減災策略。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
洪啟東(2016)。河川流域永續資源管理與國土規劃之研究–水資源利用調配與永續國土規劃之研究–萎縮城鎮產業發展與流域土地使用的空間災害:鳳山溪流域城鎮科技發展下的土地發展失調、脆弱與危害。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
洪啟東(2015)。水資源利用調配與永續國土規劃相關性之研究–科技產業圈地發展下的流域治理危機與空間社經脆弱性:鳳山溪流域的〈都市計畫〉觀察與科技危害實證研究。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
洪啟東(2014)。河川流域永續資源管理與國土規劃之研究–氣候變遷與耐韌力的國土規劃:社會經濟脆弱、調適及與災害相處的城鎮規劃。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。