2050年,我們居住的城市會是什麼樣子?是智慧的、創意的還是有韌性的?有沒有可能達到100%的永續運輸?高速公路上奔馳的將不再是依賴石油的汽車,取而代之的是無汙染的電動腳踏車?

國立臺北大學不動產與城鄉環境學系特聘教授兼研發長衛萬明說:「這不是空中樓閣,是有可能實現的,而且整體都市規劃都會改變。」

長期觀察及研究國際案例,衛萬明關注如何以成長管理原則導入都市規劃與設計。
攝影/汪正翔

近百年來,全球市中心的土地密集開發,居住人口卻逐漸往郊區移動,形成「工作在都市,居住在郊區」的「都市蔓延(urban sprawl)」現象,隨之而來的便是交通運輸問題的加劇。加上種種因都市成長和土地過度開發衍生的困境,衛萬明從各國案例中探找解方,為未來城市發展尋求新典範。

都市也會長大 「成長」需要引導和管理

「都市像一個有機體,和人一樣會成長、會衰老」。

衛萬明提到,都市的發展通常有兩種可能,一是舊都市的更新,二是新市鎮的開發。他以雙北為例,臺北市的都市更新需求較多,因為居住時間久,土地漸趨飽和,當空地不多且建物衰敗時,就必須透過更新代謝。「相對而言,新北市還有許多新的土地可以使用,比較有機會進行新市鎮開發,包括林口新市鎮、淡海新市鎮、以及北大特區等」。

時間倒退回一世紀之前,許多國家的都市規劃採取土地使用分區管制的方式,也就是居住在住宅區、工廠建在工業區、商業活動發生在商業區。原本希望透過「控制」的管理方式來「限制」都市成長,但是問題來了,「為了從住宅區移動到工業區工作,造成交通日益擁擠,即使政府不斷地蓋新的馬路、公路來滿足交通的需求,大家還是不滿意」。

「工作在都市,居住在郊區」的都市蔓延現象,讓交通壅塞、空氣污染的問題隨之浮現。
圖片來源/Unsplash

於是,以美國為首,為了減緩都市蔓延,陸續修正策略,發展出成長管理(growth management)原則。相較於初期的成長控制(growth control)階段,之後的成長管理更強調「聰明」成長和「永續」成長,而非一味對都市的成長給予「限制」。希望在調節都市發展的過程,尋找適宜的開發區位和時機,以降低對環境、社會和財政的負面影響,同時確保未來生活環境的品質。

無獨有偶,隨著都市永續發展成為全球當務之急,歐盟也在2010年提出「2020策略(European Union 2020 Strategy)」,揭示聰明成長(smart growth)、永續成長(sustainable growth)和包容性成長(inclusive growth)三個重要的都市成長理念。

當成長不可避免,應該提升成長的「品質」,解決過去的錯誤開發,讓經濟和永續取得平衡,而如何將成長管理的精神導入未來城市的都市規劃與設計,正是衛萬明近年關注的議題。

歐盟於2010年提出EU 2020策略,包括重視教育和研發的「聰明成長」、打造綠色經濟的「永續成長」和促進高就業、創造社會凝聚力的「包容性成長」。
美術設計/黃嬿羽

用創新與創意解決都市發展問題

我們不禁好奇,成長管理原則發源自地廣人稀的美國,若將其應用在地狹人稠的臺灣依然適用嗎?衛萬明肯定地說:「完全適用」,而且他認為只要都市有更新的機會,就應該把成長管理原則納入新的設計規劃,而且這個原則尤其適用於新市鎮開發。

臺北大學位於新興開發區域,從交通運輸、道路設計到社區規劃,無不是他的觀察與研究場域。「你們往學校門口看,北大特區有個特色,幾乎都是高層建築,居住集中,釋放出空地,人行道特別寬,車道反而窄,這就是『聰明成長』的原則」。所謂聰明(smart),意味著具有創新(innovation)及創意(creativity),並能以教育和研發催生出新的創新策略,解決問題並創造價值。

衛萬明提到,過去許多人嚮往歐美式的田園城市(garden city),居住密度低、房子低矮,有院有牆,可以種花種菜。聽起來是很美好的居住環境,他接著問,「如果整個城市都是如此,100個人住100公畝,可是將來為了一直維持這麼大範圍的道路平整、維護家家戶戶老舊的水電管線,政府每年要支付很高的維護預算,而且都是民眾的納稅金支付,這樣的城市規劃算是永續嗎?」

於是,緊密城市(compact city)的概念出現了。透過高層建築的設計,可以讓100個人集中居住在10公畝,水電只要統一配置,降低維護成本,同時釋放出其餘90公畝的空地,規劃給人行道、植栽、開放空間和公共服務設施。

以大眾運輸為導向的發展(TOD)也是聰明成長的觀念落實。
圖片來源/Unsplash

優先發展公共運輸也是緊密城市的特色,「拉一條捷運進來,捷運是不污染的交通工具」,居民進出主要依靠大眾運輸,就不需要人人開車上路,減少塞車和汙染。衛萬明說,TOD(Transit-Oriented Development)就是以大眾運輸為導向的發展,也是聰明成長的觀念,「聰明成長有很多很好的想法,而且是最新的國際都市發展趨勢」。

以大眾熟悉的捷運系統為例,「現在新的觀念是在捷運站500公尺內滿足所有的生活需求,因為500公尺是一般人步行距離的容忍度」。工作通勤主要依靠捷運和步行,其他吃喝玩樂等生活所需都能在捷運站的500公尺內獲得滿足,「把都市發展、交通運輸和健康結合在一起,如果這個站滿足不了需求,就搭到下一個站繼續,用捷運串成一串珍珠(a string of pearls)」。美國華盛頓特區的R-B走廊、日本大阪的梅田車站都是成功的TOD發展案例,結合了交通、百貨、旅宿、辦公大樓,而車站就像一座迷你城市。

讓問答題變成選擇題 找出客觀的優先順序

打造宜居的生活品質(Quality of Life,QoL),不僅是都市永續發展的重要指標,也是都市競爭的關鍵要素。永續看似抽象,具體落實則可化作成本低、效益高、安全性高、舒適性高、美觀性佳等指標,但問題又來了,「這些指標都很重要,但在資源普遍不足的城市中,哪一個要被優先做到呢?」

例如,對政府而言,照顧青年、社會住宅、長照都是好政策,但因資源有限,往往只能擇其一二,「所以我的研究就是制定出優先順序,而且因為是透過客觀的方式,也就沒有所謂的黑箱」。

衛萬明將都市規劃所牽涉的權利團體分為政府規劃者、環保人士、反對開發者、與土地開發商四類。並在成長管理原則下,透過專家問卷和數學運算建立「多目標最佳化模型(multi-objective optimization model)」,再將透過量化分析求得的都市土地使用最佳化(land use optimization)方案提供給決策者。

衛萬明提出「都市土地使用最佳化」方案,在不同權利團體中尋求「最適點」,以理性客觀的模型制定優先順序。
美術設計/黃嬿羽

牽一髮動全身的都市規劃,如何讓人人滿意?衛萬明說:「都市規劃沒有標準答案,光是怎麼解決都市的交通問題,就是一個大哉問。」因此,透過成長管理的落實,尋求各團體利益的「最適點」更顯重要,「把不同團體的目標放在一起,從中找到某個答案,並且盡力溝通,從事都市規劃有時候也是在說故事」。

由下而上(bottom up)的參與式規劃,以廣納意見作為都市規劃的方式之一,這個做法也曾被質疑專業何在,「所以後來做出修正,不是發散式的提案,而是納入專業,加入由上而下(top down)的理性規劃和成長管理原則,讓自由發揮的問答題變成專業考量的選擇題,每個選項都是可行的,而且選擇之後要確實實踐」。

透過理性的運算,同時兼顧感性的衡量,發展出創新的決策方式,「嚴格來說,這個過程是非常理性,而且結果是絕對客觀的」。

動態規劃 滾動預測未來的水晶球

在成長管理原則的基礎上,衛萬明近期研究更著眼「未來城市」的發展,並納入「動態性(dynamic)」的規劃原則。隨著城市不斷成長,各種現象隨時都在變化,例如捷運搭乘量增加、Ubike使用率上升、打卡熱點等等,「我們掌握到的訊息不斷更新,所以也應該要做滾動式的動態規劃,以因應未來城市的發展」。

衛萬明特別提到,「歐洲除了使用成長管理原則,現在更大量應用創新科技,例如大數據、AI、物聯網、雲端計算等」。他以Ubike為例,透過大數據的收集,定位出民眾常去的路線和定點,政府就能評估資源的投入,並進一步提升基礎設施和道路安全。「以前做規劃是預測需求面,現在是反過來,從供給面來做。我提供給你好的東西,進而觸發你的需求。設計來自於創新,而大數據可以幫助設計者掌握創新」。

面對未來城市發展的挑戰,衛萬明期許有志之士貢獻專業,共同投入跨領域研究的整合課題。
攝影/汪正翔

從事都市規劃,有時擘劃城市的發展藍圖,有時則為城市把脈診斷,衛萬明笑說:「我們好像是要有能夠預測未來的水晶球。」面對未來城市的挑戰,衛萬明頗有感觸,他認為城市的美好,不應該過分著重在建成環境發展,而是在於營造更好的生活品質。

打造未來城市,需要永續和智慧、需要物聯網開發、需要創意和共享、也需要因應氣候變遷的都市防災,「雖然我是學都市規劃,但很多議題都和經濟、資訊、法律、人文有關。在可預見的未來,我們需要不同背景的有志之士,共同投入跨領域研究的整合課題」。

 

採訪撰稿/黃詩茹
編輯/黃詩茹
攝影/汪正翔

研究來源
衛萬明(2012-2014)。因應永續成長原則下之都市生活品質指標建立與規劃發展策略之研究。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
衛萬明(2014-2015)。成長管理原則下都市土地使用與永續運輸規劃策略之研究。科技部專題研究計畫(一般研究計畫)。
衛萬明(2019)。前瞻創新及躍進研究思維引領之未來城市發展新典範。人文與社會科學簡訊,20(3),96-98。