我們與釋憲的距離：政大蘇永欽談憲法訴訟法新制上路

談到「釋憲」，大家或許會想到近年幾個受到關注的釋憲案，例如釋字第748號「同性二人婚姻自由案」、釋字第803號「原住民狩獵案」、釋字第807號「限制女性勞工夜間工作案」。

點開「司法院大法官」的網頁，可以發現釋字第1號早在民國38年就已出現，70年來已累積超過800號解釋。

而大法官釋憲的基礎也數度修法，從司法院大法官會議規則（民國37年公布施行）、司法院大法官會議法（民國47年公布施行）、司法院大法官審理案件法（民國82年公布施行），到明年（111年）1月4日即將施行的憲法訴訟法。

草案六進六出立法院，憲法訴訟法獲得社會高度關注。曾任司法院副院長、大法官的國立政治大學講座教授蘇永欽，也在過程中參與推動草案研擬。他對即將上路的憲法訴訟法有嚴謹的法學思維，也有深切期待。

國立政治大學講座教授蘇永欽。
攝影／汪正翔

民主化之後，釋憲如何與時俱進？

憲法訴訟法和民事訴訟法、刑事訴訟法，雖然名稱相近，本質上卻有極大的差異。

因為憲法不僅影響所有的公權力，也就是統治權的行使，也涉及人民權利的保護，蘇永欽說：「大法官是規範者，也是被規範者，這其中如何調和，需要整體性的思考。」

例如大法官在行使解釋權時，要給予他們多大的自由？多少的程序限制？是否需要程序性的立法？制定的密度應該如何？其中就涉及人民、大法官、與其它公權力互動的問題。「簡單來說，規定的越細緻，立法院對大法官的箝制越大；授權越多，大法官制衡立法院、行政院的權力就越大」。

蘇永欽提到，民國80年國民大會全面改選，權力走向多元分化，不再集中於少數團體。兩年後，司法院大法官審理案件法施行，只有35條條文，他稱之為「大孔立法」。

「洞比較大的，許多聲請和救濟程序都散落在外，大法官有比較多的裁量權。它讓司法院與立法院的衝突，有比較大的空間去互動，在那個階段是適當的」。

隨著時間發展，聲請大法官解釋的案件數量漸增，類型也愈趨複雜，現有的法律逐漸不敷使用，也相當程度造成人民聲請釋憲的阻礙。蘇永欽認為，「隨著民主化的發展，應該要慢慢走向更可預見的，尤其從人民的角度，誰可以聲請釋憲、會走到什麼程度、有什麼結果，都要更清楚」。

憲法法庭，讓釋憲司法化、裁判化、法庭化

本次通過的憲法訴訟法，進化成條文總數95條，偏向「中孔立法」。蘇永欽說：「憲法訴訟法不是一夜之間翻轉，而是臺灣歷經民主化很自然的發展。最重要的思考，是希望突破過去司法院大法官會議法施行以來的一些大問題。」

首先是密度過低，造成大法官的裁量權過大。人民聲請釋憲後，無法預期案件是否會受理，且審理時程漫長，「所以這次修法的重點，就是『司法化』、『裁判化』」。

包括將過去大家熟悉的「大法官會議」改為「憲法法庭」，就是將會議程序調整為司法程序。蘇永欽提醒，「很多人會誤解，以為大法官會議是一個『機關』，正確來說，應該是以大法官會議的方式行使權利，機關應該是司法院或司法院大法官」。

位於司法院的憲法法庭。
圖片來源／維基百科

改為憲法法庭後，原來的「主席」也改為「審判長」，十五位大法官平等肩負「評議」的義務。決議也不再稱「大法官會議解釋」，而是「憲法法庭裁判」。

此外，公開聲請書、機關答辯書、法庭上的言詞辯論，乃至主筆的大法官、每位大法官的立場都會公開，讓人民更了解判決形成的過程，提高程序的透明度。

蘇永欽說，透過憲法法庭的落實，大法官的權利就和其他司法權「拉平了」。「民主化之後，民眾期待它越來越可預測、程序更加標準化，所以用『評議』替代『討論』、用『裁判』替代『解釋』。將來就不會再用釋字第幾號，大概會創造新的文號，就是透過這些改變來回應民主化的需求」。

加入法庭之友，降低表決門檻

這次修法，也加入英美法系國家行之有年的「法庭之友」制度（Amicus Curiae）。法庭之友不代表任一方當事人，而是將具有專業價值的意見，提供給憲法法庭參考。例如涉及工作權的案件中，相關的企業、工會或可能受影響的群體，有機會透過參與程序表示意見。

蘇永欽說：「我設計之前的草案時，就認為一定要有法庭之友，讓這些意見不會被拒於門外，讓大法官、關係人可以讀到。」不過臺灣過去沒有這項傳統，實施後會如何發展仍有待觀察，但他相信採用這樣的制度將有助於程序的集思廣益。

蘇永欽於2008年發表〈司法院大法官審理案件法修正芻議〉。
攝影／汪正翔

另外，憲法訴訟法在判決的表決門檻也做出變革。過去釋憲需要2/3的大法官出席，並獲2/3同意，嚴格的門檻雖然讓程序更嚴謹，卻也變相降低做成解釋的可能。修法後，調降為2/3以上的大法官參與，並獲1/2以上同意即可做出判決。

蘇永欽認為，憲法要認定法律違憲是很複雜的思考，表決權的比例不是簡單的數學問題。過去學者多偏向保守立場，認為門檻降為1/2的風險太高，在越來越民主化的社會可能產生太大的衝撞，但門檻過高，也可能阻礙修法的機會。

他在司法院服務期間也針對這個問題斟酌許久，並推動漸進式的改革，「如果回歸法官平等原則，採取相對多數決，有什麼不可以呢？新法的決定是我佩服的」。

引進裁判憲法審查，未來有隱憂？

這次修法最重大的改變，莫過於引進德國的「裁判憲法審查」制度。

蘇永欽提到，過去聲請釋憲，就有人主張「法規範違憲」，也有人說不出來有什麼法律違憲，就說是「個案裁判違憲」。但司法院大法官審理案件法只處理前者，也就是大法官只針對「法律」是否違憲作出解釋。如果法律本身沒有違憲，而是法官在個案中做出違憲判決，大法官不能受理，通常最高法院就是最後一審。

因此，現在司法院希望引進裁判憲法審查，目的是讓人民基本權更有保障。但對於這個制度的引進，蘇永欽認為也可能是危機。

「認為這樣做可以填補憲法直接保護人民的漏洞，是誤解了過去沒有針對個案的違憲審查。其實在大法官第9號解釋中就已經說明，裁判如果有違憲就應該指出。換句話說，每個法官都是依照法律，包括憲法去審判案子，所以地方法院的法官就可以用憲法理由做判決」，也就是各級法院法官在審理案件時，都必須帶有憲法意識，「我們從來就是鼓勵各級法院使用憲法」。

攝影／汪正翔

蘇永欽認為，最實際的問題就是施行裁判憲法審查後，可能會有大量案件湧進憲法法庭。「當事人花了這麼多律師費，只要還有最後一線希望，一定會奮力一搏，不要低估未來的案量」。

尤其在宣告個案是否違憲前，大法官必須對個案的事實和法律問題都要充分掌握，有時難免會和終審法院發生見解的歧異，對於在法律熟悉度上可能不及終審法院的大法官來說，這樣的衝突會有不小的後遺症。蘇永欽說，「這是讓大法官去做他不擅長的事情，讓大法官放下他該做的事情，鑽到個案裡」。

新法上路後，還有一段長路

參與《憲法訴訟法》的催生，蘇永欽肯定新法邁向司法化、裁判化、法庭化的改變，但對於即將實施的新法，他也稍有遺憾。

包括憲法訴訟法的名稱，他認為可能會引發誤解。「有爭議為前提，有原告與被告兩造對立的原始結構才叫『訴訟』，那我們就要問，大法官行使權利，是對立結構的審判，還是非對立結構的審判？這不是一個簡單的問題」。

他以釋字第445號解釋「集會遊行法相關規定違憲？」為例，「這個案子要找誰當原告、被告？既不是人民，也不是立法委員，也未必是行政部門，更不是法官」。但在這個案子中，相關成員都有一個共同的目的：釐清集會遊行法的合憲性，透過釋憲程序，達到對所有人的最大利益，與贊成或反對政策無關。

因此，蘇永欽提醒，「在『司法化』的同時，不一定要『訴訟化』，設計上應該掌握程序的本質」。他認為現有的司法院大法官審理案件法會是比較恰當的名稱，類似家事事件法、智慧財產審理案件法，都是在處理一個比較特殊的領域，這樣的命名也較符合新的立法趨勢。

而本次修法，蘇永欽最大的遺憾是人民雖然可以針對法規範違憲申請釋憲，但依舊必須等到確定終局裁判，「用盡審級救濟」，也就是耗費時間心力走完所有的訴訟程序與救濟途徑後，才能聲請釋憲。

「如果在審理過程中，就知道法律違憲，還要打到最後嗎？這整個程序都是浪費的。如果人民主張法規範違憲，為什麼不能直接請憲法法庭處理呢？」

針對這個問題，蘇永欽思考了很久，「我認為整個制度的重心不應該是『個案』，而還是『規範』的審查，立法者要審查是否存在漏洞」。他認為，法官遇到類似的情形，應該要有聲請的「義務」，而不僅是新法所規定的聲請的「權利」。

「如果在第一審，當事人第一天出庭就提出聲請，法官認定確有所本後，直接幫他送出，我認為這樣的解決問題才是人民所需要的，法國十年前才啟動這個制度，非常成功」。

攝影／汪正翔

六度叩關終於成功的修法，走來非常不容易，蘇永欽認為現在正是最佳時機。「如果憲法訴訟法是在民國37年大法官設置時就設立，那可能是個悲劇，是時間點的問題，在我看來現在立法是非常好的」。

雖然新法在學理與技術性的細節還有完善的空間，但他也肯定透過這次修法，讓大法官的理念與權力更加清晰，「當一個憲政國家慢慢發展，大家在憲法基本體制不明確的情況下，摸索出一條最好的道路」。

憲法訴訟法施行後，可能發生的實務問題與更複雜的學理討論仍值得關注。在民主化的社會，什麼樣的憲法與司法權最適合臺灣，永遠是值得持續思考的問題。

採訪撰稿／歐苡均
攝影／汪正翔
編輯／黃詩茹