中美關係是臺灣政治之中非常重要的課題,尤其美國每一任元首、各級高級官員的言行,例如早些時候美國議長裴洛西(Nancy Patricia Pelosi,1940-)訪臺、以及美國總統拜登(Joseph Robinette Biden Jr.,1942-)對於防衛臺灣的表態等等,無一不牽動臺灣人的政治神經。

中央研究院歐美研究所林正義教授多年來深研於國際情勢,尤其是美國歷任總統對臺灣的政策與態度演變。
攝影/陳怡瑄

林正義指出,美國從柯林頓(William Jefferson Clinton,1946-)、小布希(George Walker Bush,1946-)、歐巴馬(Barack Hussein Obama II,1961-)到川普(Donald John Trump,1946-)政府,各有其時代背景以及政策方針,政治並不只是國家內部的事,更攸關於國際局勢,在全球化環境中,國與國之間的關係猶如千絲萬縷,任何一方面的變動,都可能造成蝴蝶效應。

1958年金門823砲戰時,臺灣與美國的關係,無疑仍非常密切。然而1971年中華民國退出聯合國,以及1979年美國與中華民國斷交,這些外交與政治上的挫折,使當時由國民黨主政的中華民國政府,不得不尋求新的外交突破。

「80年代末開始,中華民國的國際角色因內部民主化而有所變化,之前是被忽略的,連要角都稱不上,但在李登輝擔任總統後,中華民國轉為主動角色,積極爭取走進國際參與的可能,包括1995年李登輝訪美演講,引發了後續效應,如臺海飛彈危機以及同年12月、次年3月美國派軍艦和航空母艦協巡臺海周邊。」

林正義強調,此時柯林頓政府意識到臺灣的戰略位置不可輕忽,開始調整美國各部門的對臺政策,同時強調兩岸的任何協議都必須有臺灣人民的同意,此為1979年中美斷交後的一個重大的轉變。而林正義的臺美研究,專注於小布希與歐巴馬政府的政治動作,當時臺灣的領導人為首度政黨輪替的陳水扁,以及第二次政黨輪替的馬英九,林正義藉此回溯、反思當時臺灣民主化的大跨步,以及美國政府因應臺灣或東亞新局勢所做出的調整。

政黨輪替、公投──臺灣民主化的高歌猛進與美國應對

2000年,民進黨陳水扁政府勝選為新一任臺灣總統,同年美國總統則是小布希勝選,在2001年9月11日之前,小布希的態度支持臺灣,如軍售潛艦、紀德級驅逐艦、P3反潛機等大型武器,但911恐怖攻擊後,小布希政府不得不改弦易轍。

林正義說:「911之後,全球反恐是小布希政府更為重視的要務,因此拉攏中華人民共和國政府就成為不得不的外交轉變。與此同時,臺灣正處於民主化的高峰,如通過公投法、首度舉辦全國性公投等政治活動,但美國政府此時既不支持也不鼓勵,保持曖昧模糊的態度。換言之,保留詮釋權的機動、靈活是小布希政府應對臺海情勢的主要姿態。」

2004年3月20日臺灣首度舉行全國性公投,4年後舉行的公投加入有關於聯合國的議題,引起國際注目。圖為2007年始,在臺灣廣為出現的相關宣傳。
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林正義進一步舉例,當時包含國務院發言人包潤石(Richard Boucher)於2003年12月1日表示:「美國反對任何改變現狀或獨立的公投」。2003年12月9日,小布希總統在中華人民共和國總理溫家寶面前,表達:「臺灣領導人陳水扁發表的一些言論和採取的一些行動,表示他可能有意片面做出改變現狀的決定,我們對此表示反對」。不過12月10日,白宮發言人麥克里蘭(Scott McClellan)解釋,小布希談話是對兩岸,而非單方面針對臺灣,傳達美國所堅持的原則,即北京不能使用武力,臺灣不能片面走向獨立。

2004年4月21日,美國亞太事務助理國務卿柯立金(James Kelly)在《臺灣關係法》二十五週年的衆議院國際關係委員會聽證會上,提出廣泛的對臺政策報告,指出:「在臺灣深化民主之際,如果我們覺得這些努力可能對美國的安全利益有不利影響,或可能傷及臺灣本身的安全,我們不得不明說,關於臺灣考慮修憲問題,美國的支持是有限度的,臺灣目前討論的修憲手段我們不得而知。如果我們不表明自己的期待或對這些支持限度含糊其詞,對任何人都沒有好處」。

針對短短時間內美國重大的幾次發言,林正義微笑說:「這些發言,顯然都是美國要掌握臺海情勢主動詮釋權的表現。」尤其是臺灣在2003年11月通過公投法,2004年3月20日「強化國防」、「對等談判」公投,以及2008年3月22日同樣綁總統大選的「入聯」、「反聯」公投,儘管公投題目內容相對溫和,在美國政府不支持之下,臺灣的民主化確實又自己前進了一大步。

2003年至2008年間,美國小布希總統、中華民國陳水扁總統、中華人民共和國國家主席胡錦濤。
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「對小布希來說,阿富汗、伊拉克戰爭,才是美國政府的重點所在,所以會造成緊張關係、改變臺海現狀的舉措,意味著將牽動他的全球戰略,這不是美方能夠接受的。」林正義進一步說明:「小布希政府延續對臺灣公投的疑慮,對臺灣2006年的憲政改造及公投新憲,都顯示了不安與不確定感。而柯立金對臺灣修憲的保留立場,是美國官方首度公開、直接提出有限度支持臺灣民主的走向,意味美國推動全球民主的適用性是有侷限的,且是雙重標準的,一切以美國國家利益為考量。甚至可以這麼說,美國必要時可能因顧及亞太或臺海和平,而會壓制臺灣民主的進展。」由於美國對臺灣新憲或制憲的不安,陳水扁也特別改變說法,以重建憲政秩序取代新憲,想要安美方的心。

林正義認為,「入聯公投」被定義為接近美方底線的邊緣,而不是直接踩在線上,尚未跨越美國政府的容忍範圍。儘管當時中華人民共和國正全心衝刺2008年的奧運,北京無意因臺灣「入聯公投」而破壞奧運大局。不過,美國並不認同臺灣企圖加入聯合國的嘗試,但也反對中華人民共和國以武力威脅臺灣。隨著2008年臺灣總統選舉的二次政黨輪替,臺、美、中關係也就再次出現結構性的改變。

中華人民共和國崛起與美國的亞太再平衡戰略轉移

2008年到2016年,馬英九總統連任第12、13任中華民國總統,這段期間,臺北與北京進入兩岸談判的高峰期,兩岸總共有23項協議,其中有21項已實際生效。

林正義說:「生效的協議僅止於功能性,如航空、郵政、食品、打擊犯罪、經濟合作方面等等,換句話說,此時的協議雖然頻繁,卻沒有涉及政治性與主權,尤其馬英九第一任期間,兩岸合作最為密切,甚至中方可以直接與臺灣地方政府直接協商。」這些協議能夠簽署是因為馬政府接受「九二共識」的前提,同時,美國政府對馬英九與習近平在2015年11月舉行新加坡高峰會的經過與內容,保持高度的關切。

這段時間的美國歐巴馬政府政策重心是全球氣候變遷,林正義指出,歐巴馬希望有更多全球合作,而不是對立。因此歐巴馬總統8年在位期間,每一年都刪減國防預算,且與中華人民共和國政府關係也是比較和緩的,從任內一百多個對話協商管道,就可以看出來。

不過,此時期中華人民共和國正強勢崛起,不但在南海「填海造陸」,建設可供飛機起降的人工島礁,又與日本、菲律賓等國發生領土主權爭端。美國政府也逐漸將關注地區,由中東轉向亞太,即所謂戰略東移和亞太再平衡。

林正義表示,歐巴馬的再平衡戰略,主要著眼於在結束伊拉克、阿富汗戰爭之後,美國對外戰略優先部署地區的轉向問題。當時,中華人民共和國與越南和菲律賓等東南亞國家,因為南海爭議、日本將釣魚台「國有化」、北京宣布劃設東海「防空識別區」等導致關係逐漸緊張,然而美國卻沒有站在強烈支持菲律賓與日本的立場的同一邊,反而像是鼓勵和平解決的旁觀者。因此,日本安倍政府為防止兩岸在釣魚台共同抗日,2013年4月決定與臺灣簽署漁業協議,擴大臺灣漁民作業的漁區,美國政府也對此公開支持。

東南亞周邊國家對南海的海權聲索圖例。
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2011年,時任美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)前往亞洲,尤其是東南亞的訪問次數,超過小布希政府的兩位國務卿,除了意味美國在結束伊拉克戰爭之後,將戰略重點置於亞洲外,2011年11月,歐巴馬第三度訪問東亞,在印尼巴厘島東亞高峰會上提出「東南亞海事夥伴關係倡議」,試圖和平解決南海問題。2012年4月中國和菲律賓發生黃岩島海上對峙,2013年美國支持菲律賓提出國際仲裁,但對中國擴大建設人工島礁,卻沒有採取遏制的政策。

「以上種種都可以看出中華人民共和國與美國在南海的角力,除涉及到臺灣、越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊等國家之外,同時中美雙方積極爭取東協其他國家的支持。」林正義說:「因此臺灣在中美之間便出現了彈性的外交空間,這段期間北京積極爭取臺灣的支持,務求臺灣不會站在美國那一邊,甚至要臺灣對美國在南海的強勢作為表達不滿,同時形塑出臺海兩岸在南海共同合作的印象,想牽制美國。」

實際上國際政治關係的複雜程度,從來不可能完全符合單一方的期待或需求。當時的馬英九政府提出《南海和平倡議》,主張「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的立場,依照《聯合國海洋法公約》,和平解決爭端。

但美、中因南海緊張,因此兩岸基本上難以在環太平島的敏感海域進行聯合勘探,同樣的,美方對臺海兩岸在南海的任何合作也有疑慮,亦對南沙太平島興修碼頭持保留意見。美國基於美臺安全的合作、美國與東協關係的強化,不希望臺灣與中華人民共和國在南海的進一步動作。

2008年至2016年間,美國歐巴馬總統、中華民國馬英九總統、中華人民共和國國家主席習近平 (2013年起)。
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「所以,最後臺海兩岸在南海的合作,僅有學術研究,即使能源合作也沒有具體的成果。」林正義分析說:「無論是小布希或歐巴馬政府,他們都因為美國的自身利益,調整對臺政策,包含後來的川普、拜登也都是如此,國際情勢是瞬息萬變的。」

政治並不遙遠,也並非只屬於政府或官僚的事,政治就在我們身邊,而且每天都有變化,會具體影響到我們的生活。比如烏俄戰爭,我們何嘗想過和平的歐洲會發生這麼恐怖毀滅的事?而且因為烏俄戰爭牽動的政治情勢、經濟變化,又是多種原物料的出口國,也就劇烈影響了物價。換句話說,國際關係是真實地在我們身邊活躍著,一點都不是無關緊要的遠方之事。林正義最後也提到,臺灣歷任領導者及其政府都有所取捨,在大國強權的縫隙下,找出自己的機會,把握主動權,藉此改變臺灣的地位,都是不容易的事。

「國際關係是真實地在我們身邊活躍著,一點都不是無關緊要的遠方之事。」林正義強調。
攝影/陳怡瑄

採訪撰文/沈眠
攝影/陳怡瑄
編輯/張傑凱

研究來源:
林正義(2004)。臺灣公投與美國對台政策調整。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。
林正義(2005)。美國與臺灣軍事交流之研究。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。
林正義(2007)。台海現狀的詮釋:美中台的觀點。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。
林正義(2009)。美中共管台海?以臺灣入聯公投為例。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。
林正義(2010)。台海兩岸和解與美台關係發展。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。
林正義(2012)。中美南海衝突及其對美台與兩岸關係的意涵。國科會專題研究計畫(一般研究計畫)。