近來國際間正流行著傳染性瘟疫,各國為了解決疫情帶來的經濟問題,紛紛祭出紓困金方案。4月2日台灣通過「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」修正草案,加碼特別預算新台幣1,500億元,整體紓困規模已達1兆500億。政府因應疫情所作出的措施,短期來講都是為了減緩短期經濟衰退的「救急」之策,但對於總體經濟來說,之後能否產生長尾效應還需要更多觀察。

當國人紛紛討論紓困金該如何發送?如何施行能夠更具備效益的此時此刻,社會補助的成效連帶也被重新討論了起來,越來越多人思考,一直以來的社會補助到底是「振興」?還是「撒幣」?國立臺灣大學經濟系陳虹如教授曾針對教育補助和生育津貼這兩種補助措施,研究其對經濟成長的影響。

陳虹如建構經濟模型,研究教育補助和生育津貼對經濟成長的影響。
攝影/張傑凱

很多讀者可能和筆者一樣,覺得政府發放生育津貼、教育補助一定能夠起到振興經濟的效果。一般人聯想到的可能是:生育津貼會讓更多夫妻願意投入時間與金錢生養孩子,多生一點就多領一點補助,未來勞動人口變多了,自然就會回饋到國家的生產力去提升國家的經濟力,國家經濟不就提升了嗎?而政府發放教育補助,讓更多家長願意投資孩子受高等教育,日後從事知識產業的人力也會變多,國家產業升級的結果,當然可以提升國家經濟實力啦。

但是,事情不是我們想的這麼簡單!陳虹如的研究告訴我們,長期來講,政府發錢可能還會對經濟有害呢!

生育津貼有助提振生育,經濟成長卻有限

養育小孩需要成本,小孩不會一出生就行動自如,父母要投入金錢、時間照顧小孩成人。生小孩可能會讓雙親之一變成全職父母,不能外出工作。父母也可能會因為家中有孩子作為牽絆,減少在工作上投入的精力和時間。

多子多孫就是有福?養育小孩需要投入很多成本。
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陳虹如建構一套研究模型,假設生育津貼一次性發放,並不區分高所得或低所得國民,只要有生育的家庭都可以領。「如果以一胎2萬為例,低收入的家庭比起高收入的家庭更可能會為了生育津貼而生小孩。」

意思是,夫妻的確會因為生育津貼的關係而多生一些小孩。但在模型演算之下,貧困家庭可能會為了領到生育津貼而多生,之後卻可能因環境使然,將補助款挪用以補貼家境,並不是投入孩子的養成教育。這些家庭的孩子長大後,便也有可能處於與父母相似的社會階層,成為第二代藍領階級,繼續從事低技術的勞動工作。這對國家人力資本沒有提升的效果,反而有可能讓國家的經濟成長趨緩。

另一方面,模型顯示生育津貼提振了生育率,也會稀釋義務教育的經濟投入。因為這群嬰孩有一天會變成小學生,初等教育的資源多由政府提供。如果本來一個班級有28個人,現在因為生育率提高變成一個班級38個人,同樣都是一位老師在教,28人分配到老師指導的時間一定會比38人得到的更多。

長期來講政府提供生育津貼可以助長人口數上升,但可能導致教育品質下降、一名成年人能創造的經濟價值下降、人力資本下降等後續影響,這可以解釋為什麼人口較多的國家,人均所得相對比較低的原因之一。

在世界上多數國家之中,人口成長與人均所得互相影響。
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政府的補助需要國民付出更多

在過往經濟學的研究之中,教育補助中小學能夠對經濟成長有正面的影響——普及基本的識字和數學運算能力,便可以帶動工資提升,學界對此沒有疑慮。唯獨對高等教育的補助仍有許多討論。

陳虹如提到:「教育補貼會提高父母親提供給孩子接受高等教育的意願,接受完高等教育後可以執行高技術性的工作,人力資本雖然可以提高,但對於總體經濟卻可能會帶來負面影響。」她設計一個經濟模型:社會補助僅提供給高技術工作者(skilled worker,受過高等教育的工作人才),對於低技術工作者(unskilled worker,未受過高等教育的工作人才)不提供補助,進而演算證實,一個從事高技術性工作的人一小時的產出,可以比一般勞工具備更高的經濟生產力,表面上看起來對經濟成長有正面的影響。

但壞的影響卻跟在後頭,政府可能為了給予更多的教育補助,進而提高稅率、排擠其他支出,使得國民的稅後所得減少。賦稅加重後,國民手頭可支配的現金自然就減少了。

國民手頭的現金都減少後,連帶降低民眾在銀行裡的儲蓄金額。因為放在銀行的儲蓄金額減少了,銀行能借給企業主的錢相對減少。如果你是企業主,你想添購設備擴大營業時,是不是會去找銀行貸款?如果銀行能貸款給你的金額下降了,會不會影響到你,讓你重新評估,減低投入的意願呢?這彼此的因果關係環環相扣,相互影響著國家經濟的變化。

企業主添購設備的投入,術語來說稱為「實體資本額」。在經濟學理論中,人力資本和實體資本額這兩者是「經濟成長雙引擎」,經濟成長雙引擎能夠帶動經濟成長。然而儲蓄變少、實體資本額降低,便會對經濟成長產生負面的影響。

大部分的經濟學研究著重在教育補貼對人力資本的提升效果,但此政策會造成實體資本的減少效果,對總體經濟的影響孰重孰輕,最後尚沒有一個確定的結論。陳虹如在研究中看到「經濟成長雙引擎」的減少,對經濟成長的影響是負向的,也就是教育補助對實體資本的負向影響更大一些。

當以數字決勝負的經濟學,遇上濟世為懷的社會補助

社會補助的出發點和立意是良善的,不過以經濟學角度的審視,不見得就會往好的方向發展。一般人直覺地認為生育津貼和教育補助都應該補貼給窮人。覺得貧窮家庭比較難提供孩子教育上的經濟支援,例如上安親班、補習班、請家教、購買書籍等等,所以在教育補助上應該給予更多福利。以社會安全網的角度,確實政府在給予津貼時,因為預算有限,排序應該是低所得的人優先,反之高所得的人拿少一點。

這是從事後(Ex-post)的觀點來看。

從事後的觀點來看,一個孩子已經出生了,一個孩子出生在一個貧窮的家庭不應該是他的原罪。他需要更多支持和補助,去協助他們有更好的教育水平,讓他們有更多的社會機會,最終能夠實現脫貧的希望。

經濟學是採用事前(Ex-ante)的角度來看。

貧窮家庭生育率比較高,但比較沒有充裕的經濟能夠投入成為小孩的教育資源。政府的生育或教育補助,減輕了養育小孩的負擔,提高了生育小孩的動機。貧窮階級一旦在人口結構裡成為多數,反而分散了基礎教育的資源,最終卻難以產生高等教育的效用。

因此從經濟學事前的角度來看,補貼中產階級對經濟成長較為有利。因為對中產階級而言,他們可能在領到津貼之後,較有充裕費用投注在孩子的高等教育上,因而願意生養更多小孩,長期來看較能改變人口的經濟結構。使經濟成長提升,稅基上升,稅率下降。

現實社會比模型更千變萬化,國家現況的問題解決方案有賴許多專家的觀察與研究。
圖片提供/Ger Chang

「在政策制定上,不能只看政治正確與否,用經濟學來審視,便需要考量長遠的經濟效用問題。」陳虹如說:「經濟學家建立數理模型來分析政策所帶來的影響,然而現實上還有非常多的變因。」

現實社會比模型更千變萬化,國家現況的問題解決方案有賴許多專家的觀察與研究,因此最重要的是從不同領域的研究結果中,平衡每位專家的不同觀點,將各領域研究成果彙整為改變現況問題的良方,提供給國家政策作為參考的重要依據。

 

採訪撰文/王昱勻
編輯/張傑凱
攝影/張傑凱

研究來源
陳虹如(2003)。所得均等或成長?教育券制度和同儕素質對人力資本累積的影響。科技部補助專題研究計畫 (新進人員研究計畫) NSC 92-2415-H-002-017。
陳虹如(2013)。教育補助,生育津貼和經濟成長。科技部補助專題研究計畫 (一般研究計畫) NSC 102-2410-H-002 -007 -MY2。