中央研究院歐美研究所林正義教授多年來深研於國際情勢，尤其是美國歷任總統對臺灣的政策與態度演變。
攝影／陳怡瑄

林正義指出，美國從柯林頓（William Jefferson Clinton，1946-）、小布希（George Walker Bush，1946-）、歐巴馬（Barack Hussein Obama II，1961-）到川普（Donald John Trump，1946-）政府，各有其時代背景以及政策方針，政治並不只是國家內部的事，更攸關於國際局勢，在全球化環境中，國與國之間的關係猶如千絲萬縷，任何一方面的變動，都可能造成蝴蝶效應。

1958年金門823砲戰時，臺灣與美國的關係，無疑仍非常密切。然而1971年中華民國退出聯合國，以及1979年美國與中華民國斷交，這些外交與政治上的挫折，使當時由國民黨主政的中華民國政府，不得不尋求新的外交突破。

「80年代末開始，中華民國的國際角色因內部民主化而有所變化，之前是被忽略的，連要角都稱不上，但在李登輝擔任總統後，中華民國轉為主動角色，積極爭取走進國際參與的可能，包括1995年李登輝訪美演講，引發了後續效應，如臺海飛彈危機以及同年12月、次年3月美國派軍艦和航空母艦協巡臺海周邊。」

林正義強調，此時柯林頓政府意識到臺灣的戰略位置不可輕忽，開始調整美國各部門的對臺政策，同時強調兩岸的任何協議都必須有臺灣人民的同意，此為1979年中美斷交後的一個重大的轉變。而林正義的臺美研究，專注於小布希與歐巴馬政府的政治動作，當時臺灣的領導人為首度政黨輪替的陳水扁，以及第二次政黨輪替的馬英九，林正義藉此回溯、反思當時臺灣民主化的大跨步，以及美國政府因應臺灣或東亞新局勢所做出的調整。

政黨輪替、公投──臺灣民主化的高歌猛進與美國應對

2000年，民進黨陳水扁政府勝選為新一任臺灣總統，同年美國總統則是小布希勝選，在2001年9月11日之前，小布希的態度支持臺灣，如軍售潛艦、紀德級驅逐艦、P3反潛機等大型武器，但911恐怖攻擊後，小布希政府不得不改弦易轍。

林正義說：「911之後，全球反恐是小布希政府更為重視的要務，因此拉攏中華人民共和國政府就成為不得不的外交轉變。與此同時，臺灣正處於民主化的高峰，如通過公投法、首度舉辦全國性公投等政治活動，但美國政府此時既不支持也不鼓勵，保持曖昧模糊的態度。換言之，保留詮釋權的機動、靈活是小布希政府應對臺海情勢的主要姿態。」

2004年3月20日臺灣首度舉行全國性公投，4年後舉行的公投加入有關於聯合國的議題，引起國際注目。圖為2007年始，在臺灣廣為出現的相關宣傳。
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林正義進一步舉例，當時包含國務院發言人包潤石（Richard Boucher）於2003年12月1日表示：「美國反對任何改變現狀或獨立的公投」。2003年12月9日，小布希總統在中華人民共和國總理溫家寶面前，表達：「臺灣領導人陳水扁發表的一些言論和採取的一些行動，表示他可能有意片面做出改變現狀的決定，我們對此表示反對」。不過12月10日，白宮發言人麥克里蘭（Scott McClellan）解釋，小布希談話是對兩岸，而非單方面針對臺灣，傳達美國所堅持的原則，即北京不能使用武力，臺灣不能片面走向獨立。

2004年4月21日，美國亞太事務助理國務卿柯立金（James Kelly）在《臺灣關係法》二十五週年的衆議院國際關係委員會聽證會上，提出廣泛的對臺政策報告，指出：「在臺灣深化民主之際，如果我們覺得這些努力可能對美國的安全利益有不利影響，或可能傷及臺灣本身的安全，我們不得不明說，關於臺灣考慮修憲問題，美國的支持是有限度的，臺灣目前討論的修憲手段我們不得而知。如果我們不表明自己的期待或對這些支持限度含糊其詞，對任何人都沒有好處」。

針對短短時間內美國重大的幾次發言，林正義微笑說：「這些發言，顯然都是美國要掌握臺海情勢主動詮釋權的表現。」尤其是臺灣在2003年11月通過公投法，2004年3月20日「強化國防」、「對等談判」公投，以及2008年3月22日同樣綁總統大選的「入聯」、「反聯」公投，儘管公投題目內容相對溫和，在美國政府不支持之下，臺灣的民主化確實又自己前進了一大步。

2003年至2008年間，美國小布希總統、中華民國陳水扁總統、中華人民共和國國家主席胡錦濤。
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「對小布希來說，阿富汗、伊拉克戰爭，才是美國政府的重點所在，所以會造成緊張關係、改變臺海現狀的舉措，意味著將牽動他的全球戰略，這不是美方能夠接受的。」林正義進一步說明：「小布希政府延續對臺灣公投的疑慮，對臺灣2006年的憲政改造及公投新憲，都顯示了不安與不確定感。而柯立金對臺灣修憲的保留立場，是美國官方首度公開、直接提出有限度支持臺灣民主的走向，意味美國推動全球民主的適用性是有侷限的，且是雙重標準的，一切以美國國家利益為考量。甚至可以這麼說，美國必要時可能因顧及亞太或臺海和平，而會壓制臺灣民主的進展。」由於美國對臺灣新憲或制憲的不安，陳水扁也特別改變說法，以重建憲政秩序取代新憲，想要安美方的心。

林正義認為，「入聯公投」被定義為接近美方底線的邊緣，而不是直接踩在線上，尚未跨越美國政府的容忍範圍。儘管當時中華人民共和國正全心衝刺2008年的奧運，北京無意因臺灣「入聯公投」而破壞奧運大局。不過，美國並不認同臺灣企圖加入聯合國的嘗試，但也反對中華人民共和國以武力威脅臺灣。隨著2008年臺灣總統選舉的二次政黨輪替，臺、美、中關係也就再次出現結構性的改變。

中華人民共和國崛起與美國的亞太再平衡戰略轉移

2008年到2016年，馬英九總統連任第12、13任中華民國總統，這段期間，臺北與北京進入兩岸談判的高峰期，兩岸總共有23項協議，其中有21項已實際生效。

林正義說：「生效的協議僅止於功能性，如航空、郵政、食品、打擊犯罪、經濟合作方面等等，換句話說，此時的協議雖然頻繁，卻沒有涉及政治性與主權，尤其馬英九第一任期間，兩岸合作最為密切，甚至中方可以直接與臺灣地方政府直接協商。」這些協議能夠簽署是因為馬政府接受「九二共識」的前提，同時，美國政府對馬英九與習近平在2015年11月舉行新加坡高峰會的經過與內容，保持高度的關切。

這段時間的美國歐巴馬政府政策重心是全球氣候變遷，林正義指出，歐巴馬希望有更多全球合作，而不是對立。因此歐巴馬總統8年在位期間，每一年都刪減國防預算，且與中華人民共和國政府關係也是比較和緩的，從任內一百多個對話協商管道，就可以看出來。

不過，此時期中華人民共和國正強勢崛起，不但在南海「填海造陸」，建設可供飛機起降的人工島礁，又與日本、菲律賓等國發生領土主權爭端。美國政府也逐漸將關注地區，由中東轉向亞太，即所謂戰略東移和亞太再平衡。

林正義表示，歐巴馬的再平衡戰略，主要著眼於在結束伊拉克、阿富汗戰爭之後，美國對外戰略優先部署地區的轉向問題。當時，中華人民共和國與越南和菲律賓等東南亞國家，因為南海爭議、日本將釣魚台「國有化」、北京宣布劃設東海「防空識別區」等導致關係逐漸緊張，然而美國卻沒有站在強烈支持菲律賓與日本的立場的同一邊，反而像是鼓勵和平解決的旁觀者。因此，日本安倍政府為防止兩岸在釣魚台共同抗日，2013年4月決定與臺灣簽署漁業協議，擴大臺灣漁民作業的漁區，美國政府也對此公開支持。

東南亞周邊國家對南海的海權聲索圖例。
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2011年，時任美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）前往亞洲，尤其是東南亞的訪問次數，超過小布希政府的兩位國務卿，除了意味美國在結束伊拉克戰爭之後，將戰略重點置於亞洲外，2011年11月，歐巴馬第三度訪問東亞，在印尼巴厘島東亞高峰會上提出「東南亞海事夥伴關係倡議」，試圖和平解決南海問題。2012年4月中國和菲律賓發生黃岩島海上對峙，2013年美國支持菲律賓提出國際仲裁，但對中國擴大建設人工島礁，卻沒有採取遏制的政策。

「以上種種都可以看出中華人民共和國與美國在南海的角力，除涉及到臺灣、越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊等國家之外，同時中美雙方積極爭取東協其他國家的支持。」林正義說：「因此臺灣在中美之間便出現了彈性的外交空間，這段期間北京積極爭取臺灣的支持，務求臺灣不會站在美國那一邊，甚至要臺灣對美國在南海的強勢作為表達不滿，同時形塑出臺海兩岸在南海共同合作的印象，想牽制美國。」

實際上國際政治關係的複雜程度，從來不可能完全符合單一方的期待或需求。當時的馬英九政府提出《南海和平倡議》，主張「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的立場，依照《聯合國海洋法公約》，和平解決爭端。

但美、中因南海緊張，因此兩岸基本上難以在環太平島的敏感海域進行聯合勘探，同樣的，美方對臺海兩岸在南海的任何合作也有疑慮，亦對南沙太平島興修碼頭持保留意見。美國基於美臺安全的合作、美國與東協關係的強化，不希望臺灣與中華人民共和國在南海的進一步動作。

2008年至2016年間，美國歐巴馬總統、中華民國馬英九總統、中華人民共和國國家主席習近平 （2013年起）。
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「所以，最後臺海兩岸在南海的合作，僅有學術研究，即使能源合作也沒有具體的成果。」林正義分析說：「無論是小布希或歐巴馬政府，他們都因為美國的自身利益，調整對臺政策，包含後來的川普、拜登也都是如此，國際情勢是瞬息萬變的。」

政治並不遙遠，也並非只屬於政府或官僚的事，政治就在我們身邊，而且每天都有變化，會具體影響到我們的生活。比如烏俄戰爭，我們何嘗想過和平的歐洲會發生這麼恐怖毀滅的事？而且因為烏俄戰爭牽動的政治情勢、經濟變化，又是多種原物料的出口國，也就劇烈影響了物價。換句話說，國際關係是真實地在我們身邊活躍著，一點都不是無關緊要的遠方之事。林正義最後也提到，臺灣歷任領導者及其政府都有所取捨，在大國強權的縫隙下，找出自己的機會，把握主動權，藉此改變臺灣的地位，都是不容易的事。

「國際關係是真實地在我們身邊活躍著，一點都不是無關緊要的遠方之事。」林正義強調。
攝影／陳怡瑄

採訪撰文／沈眠
攝影／陳怡瑄
編輯／張傑凱

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