英國《金融時報》於2021年11月提出科學家的研究報告，指出按照當前的增溫趨勢，在2070年時人類居住地的年均溫將會提升到7.5°C，推估全球會有30億人成為高溫炎熱地區的「氣候難民」。

顯然全球性的氣候變遷已是一個不可擋的未來了，除了一再呼籲和強調的「節能減碳」之外，銘傳大學都市規劃與防災學系洪啟東教授認為，面對變幻莫測的氣候變遷，人類如何積極應對，將損失降到最低，成了當代都市發展的重要課題。

洪啟東強調，若平時就準備好腳本，臨災應變、災後復原的能力就越高。
攝影／陳怡瑄

「除了減緩增溫，我們還要學習如何災前的整備。」洪啟東指出面對未知的災害，若平時就準備好腳本，臨災應變、災後復原的能力就越高：「臺灣一直從經驗中學習災害的應變處理及與災共處，儘管進步幅度不小，不過仍有許多未竟之處。」

在臺灣歷經了921集集大地震、八八風災等重大災害後，大眾對於天然災害的風險產生了警覺性，也對政府的政策與處理提出質疑，究竟該怎麼做，才能有效防災、減災？當災害發生時，又該如何應變？

「首先，必須擺脫個案式的檢討，有系統化及跨領域性地去探究災害風險的成因。」洪啟東進一步指出，要防災，就要先了解是哪些因素造成了災害的風險。「災害風險由『危害度、暴露度、脆弱度』三個要素構成，三者綜合作用才會致災，若缺乏其一，大致的風險致災情況較不存在，防災管理即是在分別降低前述三要素，並減少交集，且從『全災型（all hazard）』的論述去反思過往的成災案例。」

都市土地使用與降低「危害度、暴露度、脆弱度」三要素

以水災風險為例。

水災的危害度指的是不同降雨強度所造成的洪水規模，極端氣候的變遷、土地利用的環境改變都會影響洪水規模。洪啟東舉例，將農地土地使用變更為建地的土地開發為都市活動，不透水的土地面積增加，就會使逕流量增加、擴大洪水規模與都市消費和生產行為的不確定性。氣候變遷導致的極端降雨事件，也會增加水災的危害度。

暴露度指的是在災害中可能受外在危害影響的對象，以及受影響程度，水災的暴露度則取決於各類土地利用的面積，例如，開發地暴露在淹水風險下的民眾和重要設施，會多於農地地景。

脆弱度則是易受災害影響的情況，包含土地和上面的居民，都是涉及層面最廣的災害風險要素。洪啟東表示：「脆弱的人口、脆弱的產業、脆弱的土地，甚至關鍵基礎設施的脆弱等，都是『脆弱度』會討論到的範疇。」各種災害所對應到的脆弱族群都有所不同，且也會應地域族群的差異而有所不同；例如，行動不便者就是水災發生時的脆弱人口之一，又，城鄉的空間差異性與對救災資源可及性的不同，所造成的衝擊與脆弱形式又會有所殊異性（distinctions）。

高齡、幼齡人口、中低收入戶、身障者或重症、長期需仰賴藥物及輔助器的民眾等，都是面對災害時較為脆弱的族群。
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世界銀行（World Bank）報告顯示，受到地理位置影響，臺灣面對極端氣候與天然災害的風險位居全球首位，同時暴露於三項以上天然災害的土地面積與面臨災害威脅的人口為73%，兩項以上更是高達99%。

也因此，面對避無可避的颱風、地震等天災，以及可能衍生的水災、風災、山洪、土石流等災害，一個開發案在籌備階段就需要做好許多準備，在洪啟東的研究中，就以新竹縣的「臺灣知識經濟旗艦園區」（臺知園區）為標的，嘗試利用現有法規進行開發管制，並提出減災調適策略。

透過洪水災害模擬模式軟體，洪啟東製作了臺知園區完全開發後的淹水潛勢圖，並發現開發後可作為避難收容場所供大學使用的學校用地，部分處於有較高淹水潛勢之虞的地區；當然，會有如此的區位決策，也在於「用地供給」的急迫性與產權的結構性，因此，建議開發案宜重新考量用地的規劃位置。

「學校是重要的防災避難據點。」洪啟東提及：「除了慎選地點外，現在一些學校在空間的規劃，也都會為此做準備，在改造校園時就會加入避難需求，例如，日本東京的個案把教室間不影響結構的牆面打掉，變成可以移動的拉門、拓寬走廊，並考量校園排水因素做校園改造，而非單純的綠化或增設設施，除了預防工作，還要增加面對災害的應變能力與耐韌力，將臨災時的傷害降到最低。」

從災害風險檢視實際開發案與極端氣候衝擊

極端氣候讓災害的危害度增加，對於不確定性的極端氣候衝擊，我們能做的一方面就是降低同樣降雨強度下的洪水規模，這部份可以透過透水、滯洪、排水系統的設計來達成；另一方面，應積極參與社區的公共事務，尤其是「大規模的工事開發」與相關的災害潛勢歷史紀錄。洪啟東指出：「農地被不當廢棄會造成功能缺失，若能更健全地處理區域內的農地經營，也會有所幫助。」

暴露度方面，開發的部分土地在淹水潛勢區域內、工業區汙染性產業可能會因淹水導致汙染物質外漏，導致二次災害，都是需要注意的問題。洪啟東結合水災模擬和分佈分析結果，將要開發的項目放在淹水潛勢小的區域，則可降低暴露度。此外，土地開發和災害潛勢對房價的影響，可能會讓中低收入戶受到排擠，進入災害潛勢較高的區域，讓民眾在災害風險的暴露度增加。

竹北地區淹水潛勢圖。依照臺知園區開發案的規劃，將可能造成鳳山溪河道周邊淹水潛勢深度及範圍增加。
圖表／洪啟東提供

至於脆弱度，則涉及更廣的社會組成及制度運作。

高齡、幼齡人口、中低收入戶、身障者或重症、長期需仰賴藥物及輔助器的民眾等，都是面對災害時較為脆弱的族群，社會網絡的健全程度、政府防災應變的能力，以及民眾對於災害、災種風險的認知，都會影響人民的脆弱度的評估與程度。

洪啟東進一步說：「民眾對風險的知覺程度越高，越能減少脆弱度。」政府除了應藉由都市計畫的制定與通盤檢討、基礎設施的設計，用以實施風險管理與減災策略外；為了降低災害風險，瞭解每個個體如何感知風險，以及風險如何影響個人與組織和社區的行動，都是政府當前需要體察的要件。

在極端環境下，標準操作模式已無法完全發揮防災效用，如何讓防災觀念深固人心便更為重要。
圖片來源／pexels

全民參與防災減災及實踐跨域的全災型規劃

「在極端環境下，傳統的標準操作模式已難以完全發揮防災效用，不同層級政府應試圖讓民眾瞭解，危害的成災因子常與人類、地區本身的脆弱性息息相關。」洪啟東指出政府由上而下的因應系統做資源分配並非萬能，必須考量整體資源利用的侷限性，且應該由下而上的作社區的草根動員，例如，推動防災校園、防災社區、企業防災等等。

所以他認為，決策者必須藉由風險溝通推動災害管理的運作，傳送災害風險資訊，增強民眾對於危害的瞭解，讓民眾彼此相互分享、傳播不同災種的風險知識或經驗，並協助民眾與社區和企業進行調適，認知到危害嚴重性及發生時機的可能性；積極的作為在於，腳本與演練、政府空間情資平台的利用。

洪啟東說：「大眾主動積極的風險管理態度，才能使災害應變處理更加完善，並在調適當中產生自己的韌性，對學童的防災教育、社區的防災演習，到各類災害危險潛勢地區保全對象名冊、優先撤離名冊的建立，都是降低脆弱度的方法。」

當談到目前臺灣尚須進步的空間，洪啟東指出在政府穩步建立民眾的防災觀念的同時，防災體系卻沒能跟上時代步伐的問題：「臺灣現行多採取『單一災害管理』的途徑，也就是不同部會管理不同的災害，例如，內政部負責風災、震災、重大火災…等；經濟部負責水災及旱災；農委會負責土石流災害，這種缺乏跨域的『全災型』規劃思維，會導致部門協調與整合不易的現象，中央與地方政府的權責不清，不但會影響應變效率，也會提升國家、城市面對災害時的脆弱度與無力感，增添民眾的不信賴感。」

儘管臺灣目前已有臺中市在2016年馬勒卡颱風（Typhoon Malakas）來襲時，率先引進「全災型應變中心」的觀念，但該做法仍處於試辦階段，尚未發展成熟。洪啟東強調：「建立一個能即時因應所有類型災害的跨部門單位，並設計出共通性的協調指揮規範、且能運用空間情資並整合各部門共同運作的緊急程序，提升政府應對綜合災害的能力，是未來防災制度改革與創新的重點。」

目前臺灣中小學已普遍發放給學生每人一頂防震頭套，便是全民防災知能的提升一例。洪啟東為我們展示頭套穿戴使用。
攝影／陳怡瑄

災害風險三要素與一個城市的「調適能力」、「防災韌性」息息相關，儘管在氣候危機之下，人們無力阻擋災難發生，但無論是民眾、企業、學校，或不同層級的政府部門，抑或是非政府組織，應該都有能力降低災害風險，在防災減災的行動與思維，全民參與尤其重要。

採訪撰文／李娉婷
攝影／陳怡瑄
編輯／張傑凱

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